自2007年夏季开始，关于主权基金的讨论便成为欧美舆论和政策论坛中的热门话题。所有这些文章和演讲的主旨都可以用三个字概括：“狼来了”。美国国会和财政部、欧盟议会和委员会、英法德等国的政府首脑，以及各国际经济组织纷纷发声要求各国的主权基金“遵守规矩”，同时呼吁西方国家在各个层面上立法保护各自的经济安全免于“力量巨大但是居心可疑”的主权基金的威胁。尽管早自20世纪60年代起主权基金便开始活跃在国际资本市场上，但欧美政界和舆论界迟至2007年中期起才开始对此问题敏感，之所以如此，主要是因为看到了中国和俄罗斯等大国也成立了主权基金走向国际资本市场。它们担忧的其实不是钱的规模或者性质，而是钱的所有者之意图和潜能，尤其是担心中俄等大国出于政治和战略目的而不是简单的商业盈利目的在西方金融市场上大规模买卖，从而获取相对于西方政府的权势优势。进入2008年，欧美政府都在张罗着创制一些“国际制度”来约束这些“门外的野蛮人”，舆论也开足马力为制定有利于西方的国际游戏规则而造势。 种种迹象表明，目前正在进行的，是一场关于主权基金的游戏规则的主导权斗争。西方大国处于一种矛盾的心态之中：一方面它们渴望能够继续以一个较低的价格从东亚和海湾地区的主权投资者那里拿到规模巨大而周期很长的资本供给，但另一方面又极度担心有朝一日这些资本成为亚洲国家手中的金融核武器，危害到它们长久以来一直享有的在全球经济金融事务中的优势地位。为此，它们试图先用国际性的“游戏规则”给这些新兴金融力量实施“去势手术”，然后再放进它们的资本市场内。站在中国的立场上，我们固然需要进入西方大国的资本市场，但是无论如何不能接受那样的手术，因为以何种条件进入美欧的资本市场，对我们的国家利益之得失影响重大。然而令人遗憾的是，就中国、俄罗斯以及其他主权基金东道国政府到目前为止的反应来看，似乎没有人说出一番足够有力的道理来为主权投资者的利益张目，更没有采取足够有力和系统的措施来参与到已经展开的规则制定过程中去。于是，国际新规则制定过程的主导权基本上掌握在美欧手中。 美国和欧洲的立场当然并非铁板一块。作为世界上吸引外资最多的国家，美国从开放性的对外经济政策中获益良多，所以整体上看，美国比起欧洲各国更偏向于开放市场。差异和分歧不仅仅存在于大西洋两岸之间，也存在于美欧两大经济体内部。在美国国内，财政部更倾向于维持美国市场的开放，而美国国会和安全系统更倾向于投资保护主义；在欧洲，英国和意大利的政府至少在口头上明确表示过欢迎主权基金的投资，而法国和德国对于主权基金的态度则让人望而却步。但是总体而言，美欧的整体态度还是存在一个较明显的交集。西方国家的主流诉求包括以下一些内容：通过非正式的国际立法来约束和规范主权基金，并将规则的制定过程和将来的实施监督过程掌握在美欧所控制的IMF与OECD手中；在道义上贬低、法律上禁止并在实践中防范各国主权基金从事出于政治与安全动机的投资行为；要求主权基金提高透明度；在上述前提下，维持各国资本市场的开放。 为实现上述诉求，美欧各国采取了一些有效而明确的策略和措施，到目前为止，其措施包括以下一些方面：一是利用美欧主导的多边经济组织作为工具，先行制定出一系列规则，并拉拢和劝诱世界各国接受它们的方案作为未来谈判的基础。二是制造国际舆论，通过西方媒体的反复炒作，形成一种普遍共识和国际氛围。三是分而治之，也就是拉拢和压迫少数小国的主权基金采纳其所要求的“规范”，以此来塑造“国际惯例”。比如新加坡和阿联酋的主权基金早在2008年年初便被迫做出符合美欧利益的表态。 值得一提的是IMF及其组建的主权财富基金国际工作组（International Working Group,IWG），自2008年4月起先后召集了26个主权基金国，先后在华盛顿、新加坡和智利的圣地亚哥召开了三次会议，制定一个“普遍接受的原则和做法”（Generally AcceptedPrinciples and Practices, GAPP），或称为《圣地亚哥准则》（Santiago Principles）。该准则是需要各国“自愿”地遵守的，它本身并不超越于各国自身的法律规范之上，但即便如此，它仍然对各国主权基金的运作产生一定的影响。因为不遵守它的国家将被迫说明自己为什么不愿意全部遵守，也有可能因为被世行和IMF点名批评而声誉受损，而投资接受国和其他投资国都将对它施加压力。OECD设定的投资自由进程（Freedom ofInvestment Process）对于IWG的工作形成一种补充，并将监督《圣地亚哥准则》的遵守情况视为己任。 从贸易、裁军、气候变迁等各种全球治理问题的谈判中，我们都已经反复地得到如下经验和教训：参与到国际规则的制定中是维护国家利益的第一步，也往往是最关键一步。因为迄今为止，绝大多数国际制度和规则都是非中性的，它对某些行为者有利，而对某些行为者不利。然而一旦成为公认的规则，那么获益者的利益将被锁定，而受损者的抗议将无济于事。所以，如果在规则制定的时候无所事事、放任自流，那么其结果只能是在将来受到规制和剥削的时候愤愤不平却无力回天。为避免这种被动局面，包括中国在内的各主权基金母国应当从国际法理和规范层面上为我们的利益诉求确立合法性，这不但需要有比较系统的、有说服力的国际政治经济理论提供支持，而且需我们扎实准备，认真地投入到规则制定的过程中去，通过运用恰当的策略来提升我们的谈判地位，从而确保我们的诉求尽可能多地体现在相关国际规则的最终版本中。 |
